1. Introducción: autonomía universitaria y consulta

El 9 de junio de 1980 se publicò en el Diario Oficial de la Federaciòn el contenido de la fracciòn VIII ±actual fracciòn VII³ del artículo 3þ de la Constituciòn Política de los Estados Unidos Mexicanos (1917), para incorporar en el constitucionalismo mexicano la autonomía de las universidades y las demás instituciones de educaciòn superior a las que se otorgue autonomía legal.

El 15 de mayo de 2019, se reformò el contenido del artículo 3þ de la Constituciòn Política de los Estados Unidos Mexicanos, algunos de los cambios se relacionan con la educaciòn superior, entre ellos, la declaraciòn expresa de su carácter obligatorio y se refrenda su naturaleza de derecho humano. Lo anterior se complementa con la emisiòn el 20 de abril de 2021 de la Ley General de Educaciòn Superior (2021), en cuya redacciòn del artículo 2þ participaron los autores del presente artículo. Ese instrumento refrenda las facultades y garantías institucionales derivadas del artículo 3þ, fracciòn VII constitucional, otorgadas a las universidades autònomas por ley, entre las cuales se encuentra la consulta necesaria en la reforma a las leyes orgánicas universitarias.

Lo anterior es de suma trascendencia, porque supera el contenido de criterios del Poder Judicial de la Federaciòn en los que se considera a la autonomía universitaria como una ´garantía institucionalµ del derecho a la educaciòn superior y no como una garantía institucional que preserva contenido de dichas libertades y determinaciones organizativas.

Así, para la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Naciòn (SCJN), la autonomía universitaria como ´garantía institucionalµ del derecho a la educaciòn superior, significa que: ´tiene un carácter exclusivamente instrumental y no conforma, per se, un fin en sí mismaµ. Sostiene ese òrgano de jurisdicciòn que esa ´garantía institucionalµ solo ´es valiosa si y solo si ³y en la medida en que³ maximiza el derecho humano a la educaciòn superiorµ. Continúa su debate diferenciando entre la autonomía universitaria, en cuanto garantía institucional que se predica de una persona jurídica de derecho público -la universidad autònoma-, con los derechos fundamentales de las personas físicas que la integran: el derecho a la educaciòn superior y sus distintos haces normativos, como el derecho a la libre investigaciòn y discusiòn de las ideas, el derecho a la libertad de cátedra, entre otros (SCJN 2017b).

En otro criterio, al asociarla con el contenido del artículo 3þ, fracciòn VII, de la Constituciòn Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Poder Judicial de la Federaciòn destaca: ´la autonomía de las universidades públicas se proyecta como una garantía institucional que mediante diversos principios salvaguardan su funciòn de educar, investigar y difundir la culturaµ, entre esos ´principiosµ

1) El autogobierno, que las dota de capacidad para tomar decisiones definitivas ad-intra (al interior del cuerpo universitario), con independencia de cualquier órgano exterior; y

2) Competencias asociadas al principio de autogobierno.

Destaca tambièn que:

La garantía institucional de autonomía universitaria impide que algún òrgano del Estado pueda vaciar la esfera de competencias de las autoridades de las universidades públicas, a travès de una sustituciòn o suplantaciòn, verbigracia, decidiendo quiènes deben ser designados funcionarios universitarios, amèn de que esa determinaciòn constituye un acto ad-intra

Además, en otro criterio, relacionado con òrganos constitucionales autònomos, el Poder Judicial de la Federaciòn ha destacado que las ´garantías institucionalesµ:

Constituyen una protecciòn constitucional a su autonomía y, en esa medida, se salvaguardan sus características orgánicas y funcionales esenciales; de forma que no podría llegarse al extremo de que un poder público interfiera de manera preponderante o decisiva en las atribuciones de un òrgano constitucional autònomo (SCJN 2017c).

Además, en tèrminos del artículo 25, fracciòn II, del Còdigo Civil Federal, la universidad es una ´persona moralµ, en ese sentido, el propio Poder Judicial de la Federaciòn ha destacado que:

´En Mèxico todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en la propia Norma Suprema y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte, así como de las garantías para su protecciòn, al no prever distinciòn alguna, se colige que comprende tanto a las personas físicas como a las morales o jurídicas, siendo que èstas gozarán de aquèllos, en la medida en que resulten conformes con su naturaleza y fines () que en aras del principio pro personae, no puede dejarse de lado a las personas morales de su amparo, por el simple hecho de emplearse la palabra ¶persona· () [que] la Corte Interamericana de Derechos Humanos determinò que el individuo puede invocar violaciòn a sus derechos protegidos por la Convenciòn, incluso cuando aquèlla derivara, a su vez, de la afectaciòn de personas morales (). En consecuencia, toda vez que es de mayor entidad el criterio que sobre el tema ha sustentado la jurisprudencia nacional, frente al del tribunal interamericano, debe reconocerse la titularidad de los derechos humanos previstos en el Pacto de San Josè a las personas jurídicas, para estar en armonía con el principio de progresividadµ (SCJN 2017a)

El debate que introduce el Poder Judicial de la Federaciòn, en los criterios mencionados, es importante en la medida en la que ±tímidamente³, vía la idea de garantía institucional y sus nexos con las características orgánicas y funcionales de las universidades que gozan de autonomía, se advierte el nexo entre la ´instituciònµ

o corporaciòn pública ±el conjunto de personas (titulares de derechos)³ que se coaligan para conformar la universidad, un ente dotado por sí mismo de ´plena capacidad jurídicaµ, como se reconoce en la exposiciòn de motivos de la Ley Orgánica de la Universidad Nacional Autònoma de Mèxico, y los individuos, o sea, las personas titulares de derechos públicos subjetivos (derechos humanos), esa ´comunidad de culturaµ (Caso 1944) ±docentes y estudiantes, a quienes posteriormente se les integrarán los trabajadores³ a la que se alude tambièn en la exposiciòn de motiv

El otro tema de los criterios se asocia a la construcciòn de un ámbito de protecciòn ±limitado³ de la autonomía universitaria (autogobierno), vía la garantía

En el presente análisis argumentaremos de què manera los criterios del Poder Judicial de la Federaciòn se contraponen con el diseño derivado de la reforma al artículo 3þ de la Constituciòn Política de los Estados Unidos Mexicanos y con el contenido del artículo 2þ de la Ley General de Educaciòn Superior, a travès de establecer còmo la consulta a la comunidad universitaria es parte del règimen de garantías institucionales que protege las autonomías universitarias; mostrando el impacto de la Ley General de Educaciòn Superior en la autonomía universitaria; afirmando el carácter de la consulta como garantía institucional de la autonomía universitaria en Mèxico y destacando el contenido de la consulta a la comunidad universitaria

2. La consulta a la comunidad universitaria como un régimen de garantías institucionales que protege las autonomías universitarias

En su Teoría de la Constituciòn, Carl Schmitt argumenta que la esencia de la Constituciòn no está contenida en una ley o en una norma. En el fondo de toda normaciòn reside una decisiòn política del titular del poder constituyente, es decir, del pueblo en la democracia y del monarca en la monarquía autèntica (Schmitt 1996, 47). Así, al caracterizar al Reich alemán de la Constituciòn de Weimar como una democracia constitucional, es decir, como un Estado burguès de Derecho en la forma política de una República democrática con estructura federal, destaca que estas decisiones políticas fundamentales son: la decisiòn a favor de la democracia, adoptada por el pueblo alemán en virtud de su existencia política como Pueblo; la decisiòn a favor de la república y contra la monarquía; la decisiòn a favor del mantenimiento de los países, es decir, de una estructura de forma federal; y la decisiòn a favor del Estado burguès de Derecho con sus principios: derechos fundamentales y divisiòn de poderes (Schmitt, 47-

El mismo Schmitt destaca que: ´La Constituciòn garantiza una serie de llamados derechos fundamentales. Es preciso distinguir la regulaciòn concreta en una ley constitucional de tales garantías fundamentales, y la garantía misma. Mediante normaciones constitucionales y legales pueden admitirse amplias intervenciones en el campo de los derechos fundamentales garantizadosµ (Schmitt, 51). Los derechos fundamentales y la divisiòn de poderes designan, pues, el

contenido esencial del elemento típico del Estado de Derecho, presente en la

Constituciòn moderna (Schmitt, 139).

Para Schmitt, los derechos fundamentales son, según su sustancia, esferas

de la libertad, de las que resultan derechos, y precisamente derechos de defensa.

Son derechos políticos o de status político (Schmitt, 169 y 174). Así, distingue entre

los derechos fundamentales y las garantías institucionales, destacando que

mediante la regulaciòn constitucional puede garantizarse una especial protecciòn a

ciertas instituciones. La regulaciòn constitucional tiene entonces la finalidad de

hacer imposible una supresiòn en vía legislativa ordinaria (Schmitt, 175). Por lo

anterior, el autor subraya:

Dentro del Estado no pueden darse derechos fundamentales de una comunidad, natural u organizada; en estos llamados derechos fundamentales hay una garantía institucional. La familia como tal no tiene ningún derecho fundamental en sentido autèntico, y menos su miembro como tal. Sòlo puede ser constitucionalmente protegida como instituciòn. Lo mismo ocurre con municipios o asociaciones de municipios. A la instituciòn puede atribuirse el carácter de sujeto de derecho, pueden garantizársele constitucionalmente derechos subjetivos, y hubiera sido posible, por ejemplo, conceder tales derechos subjetivos a los municipios y asociaciones de municipios, de igual manera que en el art. 127, C, a. [a diferencia del § 184 de la Constituciòn de Francfort, 1849], no han recibido más que una garantía institucional sin derechos subjetivos. Pero tampoco estos derechos subjetivos son más que derechos legal-constitucionales, no autènticos derechos fundamentales en el sentido del principio básico de distribuciòn del Estado burguès de Derecho. Todas estas instituciones existen dentro del Estado, no antes y por encima de èl. El autèntico derecho fundamental parte del dato del individuo con su esfera de libertad ilimitada en principio (Schmitt 177-178).

Como se advierte, según Eduardo Cordero Quinzacara, al aludir al debate en

torno a la garantía institucional que surge en Alemania, destaca que una de las

debilidades ´internasµ del texto republicano de 1919, era la incapacidad de

protecciòn de ciertas garantías consagradas en la Constituciòn por la falta de

instrumentos eficaces para hacer frente a los avatares de su època, en torno a las

libertades y derechos fundamentales, sostiene que Carl Schmitt sostenía que los

derechos fundamentales en la Constituciòn, o bien son un ´mero programaµ y por lo mismo, carentes de significado jurídico positivo, proclamaciones bien intencionadas, aforismos políticos, deseos piadosos, monòlogos del poder constituyente o como sea que recen las numerosas ±más o menos bagatelizadoras± denominaciones. O bien, los derechos fundamentales se encuentran bajo ´la reserva de leyµ y son positivados por las simples leyes; son, entonces, meras variantes del derecho fundamental general a la legalidad de la Administraciònµ. Por lo anterior, Schmitt elabora la teoría de la garantía institucional (Einrichtungsgarantie). Utiliza la expresiòn ´garantías institucionalesµ con el objeto de distinguirlas de otros derechos y libertades contenidas en la segunda parte de la Constituciòn de Weimar, la que consagraba los derechos constitucionales (Cordero 2007, 81-99). Para el mismo autor:

Así Schmitt distingue dentro de la categoría general de las garantías institucionales las ´garantías institucionalesµ de Derecho público (institutionelle Garantie), que tienen por objeto la protecciòn constitucional de determinadas competencias públicas (v.gr. autonomía local, autonomía universitaria), y las ´garantías de institutoµ (Institutsgarantie), propias del derecho privado, y que tienen por objeto garantizar la existencia de un conjunto de normas configuradas de tal manera que hagan reconocible un determinado instituto (la propiedad, la herencia, el matrimonio, la contrataciòn y la patria potestad) (Cordero 2007, 86).

En ese sentido: La incorporaciòn en el texto constitucional de estas instituciones perfectamente delineadas, reconocibles y ±por tanto± diferenciables de otras figuras o instituciones, les confiere una eficacia específica que con (potestades o derechos subjetivos) sobre la base de titularidades creadas al amparo de dichos sistemas o règimen jurídico (Cordero 2007, 81-99).

Esa doctrina, con sus variantes, para el caso de las universidades, está presente en el artículo 27, numeral 10, de la Constituciòn Española de 1978 (Boletín Oficial del Estado [BOE] 1978), que prescribe: «Se reconoce la autonomía de las Universidades, en los tèrminos que la ley establezca¬. Declaraciòn similar a la que contiene el artículo 3þ, fracciòn VII, de la Constituciòn Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En torno al contenido de ese artículo 27, numeral 10, de la Constituciòn

Española, se afirma:

[E]sa fusiòn entre garantía institucional y derecho fundamental la encontramos en la autonomía universitaria, aunque aquí las cosas son algo más complicadas. El apartado 10 del artículo 27 de la Constituciòn Española (CE) dice: «Se reconoce la autonomía de las Universidades, en los tèrminos que la ley establezca¬. He aquí un claro candidato a la garantía institucional.

Nadie negará que las Universidades sean instituciones, es decir, organizaciones, enunciadas pero no reguladas por la Constituciòn (su regulaciòn concreta se remite a las leyes). Por otro lado, la garantía específica que la Constituciòn otorga a la instituciòn es la misma que la que confiere a las entidades locales (instituciones expresamente garantizadas por el Tribunal Constitucional): la autonomía. No es obstáculo insalvable a la calificaciòn como garantía institucional la ubicaciòn del precepto en el artículo 27, situado a su vez en la secciòn 1.ª del capítulo II, donde se recogen no ya los derechos fundamentales, sino los derechos fundamentales protegidos especialmente ex art. 53.2 CE. No es òbice porque, como es obvio, no todos los enunciados de esa secciòn contienen derechos fundamentales. Es más, en el mismo artículo 27 hay disposiciones que no contienen derechos fundamentales (por ejemplo, apartado 2).

Sin embargo, las cosas no son tan simples para el Tribunal Constitucional. Desde la conocida sentencia 26/1987 (fj 4.a), el Tribunal viene sosteniendo que la autonomía universitaria no es una garantía institucional sino un derecho fundamental, si bien es la parte de un todo. El todo es la libertad acadèmica (libertad de enseñanza, estudio e investigaciòn). Las partes de que se componen son la libertad de cátedra del artículo 20.1.c), que es la dimensiòn individual, y la autonomía universitaria, del artículo 27.10, que es la dimensiòn institucional. Esta dimensiòn institucional «justifica que forme parte del contenido esencial de esa autonomía no sòlo la potestad de autonormaciòn, que es la raíz semántica del concepto, sino tambièn de auto-organizaciòn¬ (sic) (STC 75/1997, fj 2).

Tenemos así un Jano (la libertad acadèmica) con dos cabezas, la una, un derecho subjetivo fundamental (la libertad de cátedra) la otra, una instituciòn que es a su vez un derecho fundamental (la autonomía universitaria). No nos dice el Tribunal Constitucional cuál es la diferencia entre la dimensiòn individual y la dimensiòn institucional. Y es que, en realidad, para nuestro Tribunal, «derecho fundamental y garantía institucional no son categorías jurídicas incompatibles o que necesariamente se excluyan, sino que buena parte de los derechos fundamentales que nuestra Constituciòn reconoce constituyen tambièn garantías institucionales, aunque, ciertamente, existan garantías institucionales que, como la autonomía local, no están configuradas como derechos fundamentales¬. Esta despreocupaciòn por distinguir es explicable si reparamos en que, para el Tribunal, lo que la Constituciòn protege desde el ángulo de la garantía institucional, el núcleo básico de la instituciòn, no es sustancialmente distinto de lo protegido por el derecho fundamental, el contenido esencial.

Esta despreocupaciòn está presente tambièn en la STC 341/2005, en relaciòn con el derecho de fundaciòn (art. 34 CE). Los recurrentes impugnan varios preceptos de la Ley de Fundaciones madrileña. Alegan, entre otras cosas, un artículo de la citada Ley (el 27.2) vulnera la garantía de la instituciòn de las fundaciones recogida en el artículo 34 CE. El Tribunal Constitucional (fj 7, párr. 4) recoge el guante y razona sobre la inconstitucionalidad alegada desde la premisa de que en el artículo 34 hay una «instituciòn preservada¬ con una «imagen recognoscible¬, que ³dicho sea de paso³ no resulta afectada por el citado precepto legal. Pero, al mismo tiempo, habla de un «contenido esencial¬ del derecho de fundaciòn, que se identifica con la imagen recognoscible de la fundaciòn. Derecho fundamental y garantía institucional son lo mismo, como son lo mismo «imagen recognoscible¬ y «contenido esencial¬ del derecho de fundaciòn. Tanto da lo uno como lo otroµ (Cidonda 2009, 149-188).

Así, existe una conjugaciòn entre ´garantías institucionalesµ y ´derechos

humanosµ, en el caso de la autonomía universitaria, que permite establecer que

depende de còmo se delimite el enfoque la existencia de la universidad, estamos

en presencia de una ´garantía institucionalµ aplicable al sujeto colectivo ±la

corporaciòn pública u organismo descentralizado, con personalidad jurídica³, y sus

comunidades integrantes de profesores, alumnos o trabajadores, titulares de

derechos humanos.

El contenido de esta doctrina permite realizar una crítica a la manera o forma

en la que el Poder Judicial de la Federaciòn mexicano considera a la ´garantía

institucional de la universidadµ, en los criterios destacados en la introducciòn, a partir

de las siguientes observaciones:

a) la idea de ´garantía institucionalµ exige que el legislador no tiene plena

libertad para configurar la autonomía universitaria, además, exige que se otorguen

a las universidades las potestades necesarias para ejercer su autonomía. En ese

sentido, a fortiori o por mayoría de razòn, tambièn se veda al Poder Judicial de la

Federaciòn para que, vía sus interpretaciones, ´interfiera de manera preponderante

o decisiva en las atribuciones de un òrgano constitucional autònomoµ, impacte en sus características orgánicas y funcionales esenciales, reconfigurando o vaciando de contenido a esa garantía institucional. Como ejemplo se puede citar la idea de que ´la autonomía universitaria tiene un carácter exclusivamente instrumentalµ que maximiza el derecho humano a la educaciòn superior (SCJN 2018)..

b) Como personal moral la universidad es titular de ´derechos humanosµ, en los tèrminos destacados por el Poder Judicial de la Federaciòn, acotados a su ´naturaleza y finesµ, por lo que, en los criterios mencionados, peligrosamente, limitando los derechos de las comunidades universitarias, se establece una distinciòn tajante entre los derechos humanos de las personas integrantes de la universidad y la ´garantía institucionalµ. Así, se ignora que la persona moral ´universidadµ tambièn es titular de derechos humanos y, como hipòtesis, se puede argumentar que las y los universitarios ±como integrantes de ese colectivo³ pueden ejercer esos derechos.

En otro orden de ideas, la consulta se refiere a la acciòn y efecto de consultar. La voz consultar tiene cuatro significados: 1) examinar, tratar un asunto con una o varias personas; 2) buscar documentaciòn o datos sobre algún asunto o materia; 3) pedir parecer, dictamen o consejo a alguien; y 4) dicho de un consejo, un tribunal o de otros cuerpos antiguos: dar, al rey o a otra autoridad, dictamen por escrito sobre un asunto, o proponerle sujetos para un empleo (RAE 2022a).

Cabe señalar que en el artículo 6, numeral 1, inciso a), del Convenio 169 o ´Convenio sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes de la Organizaciòn Internacional del Trabajoµ, se destaca: 1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a travès de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. Por su parte, en el Diccionario Panhispánico del Español Jurídico en materia de ´consulta indígenaµ, se afirma su naturaleza de:

Derecho humano colectivo reconocido originariamente dentro del Convenio 169 de la Organizaciòn Internacional del Trabajo, donde el Estado tiene la obligaciòn de informar y preguntar a los indígenas, cuando se busque adoptar medidas legislativas o administrativas que afecten de manera directa el modo de vida social, econòmica y/o cultural de los integrantes de estos pueblos y comunidades indígenas (RAE 2022b).

En tèrminos del numeral 2 del artículo 6« del Convenio 169 de la Organizaciòn Internacional del Trabajo: 2. Las consultas llevadas a cabo en aplicaciòn de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.

Como se destaca, el ejercicio de este derecho viabiliza el diálogo, lo cual significa que las partes deben estar predispuestas a aceptar posiciones diferentes de las suyas. Dialogar significa armonizar propuestas, las que deberán ser expresadas con conocimiento de causa y de los derechos en juego (Arèvalo 2014, 9).

Así, las consultas son herramientas normativas de carácter democrático, que son apropiadas para hacer efectivos derechos humanos colectivos, se asocian a determinadas circunstancias y buscan un acuerdo o consenso en torno a las medidas propuestas. En ese contexto, al estar asociadas a un derecho de la universidad, su autonomía ±aplicando el principio de que lo accesorio sigue la suerte de lo principal³, a su vez, constituyen garantías institucionales que protegen la autonomía universitaria.

3. Las garantías institucionales en la iniciativa de la Ley General de Educación Superior: su impacto para la autonomía universitaria

La ´Iniciativa con Proyecto de Decreto por la que se expide la Ley General de Educaciòn Superior y se abroga la Ley para la Coordinaciòn de la Educaciòn Superiorµ se presentò a travès de un oficio suscrito por senadores y diputados del Congreso de la Uniòn el 9 de septiembre de 2020. Es una iniciativa que deriva de un amplio consenso parlamentario, su presentaciòn la realizan: ´Las legisladoras y los legisladores, en nuestra calidad de Presidentes de las Comisiones de Educaciòn, de Coordinadoras y Coordinadores e integrantes de diversos grupos parlamentarios de la Cámara de Senadores y de la Cámara de Diputados de LXIV Legislatura del H. Congreso de la Uniònµ (Senado de la República 2020, 1).

De lo que se desprende y destaca que es una iniciativa conjunta presentada por ambas cámaras del Congreso de la Uniòn. En el Senado figuraron representantes de diversas fracciones: Partido Movimiento de Regeneraciòn Nacional, Partido del Trabajo, Partido Verde Ecologista de Mèxico, Partido de la Revoluciòn Democrática, Partido Encuentro Social, Partido Acciòn Nacional, Partido Revolucionario Institucional; mientras que en la Cámara de Diputados concurrieron los representantes de los siguientes grupos parlamentarios: Partido Movimiento de Regeneraciòn Nacional, Partido Revolucionario Institucional, Partido Acciòn Nacional, Movimiento Ciudadano, Partido Encuentro Social, Partido de la Revoluciòn Democrática; Partido Verde Ecologista de Mèxico y Partido del Trabajo (Senado de la República 2020, 110-115).

En el proyecto se señala que la iniciativa de Ley General de Educaciòn Superior que contempla siete títulos, quince capítulos, 77 artículos y 18 Transitorios y en su numeral 3 establece que: ´Reconoce y respeta la autonomía universitariaµ (Senado de la República 2020, 29).

En el apartado ´5. Contenido de la iniciativaµ, al realizar el análisis de los siete títulos que la integran, entre ellos el ´Título Primero. Del derecho a la educaciòn superiorµ, se destacò:

El tercer elemento es que con esta Ley se refrenda el respeto a la autonomía universitaria, con la firme convicciòn de un elemento indispensable para el desarrollo armònico de la educaciòn superior en el país y una característica irrenunciable de un sistema democrático. Por ello, se construyò una redacciòn a partir de las coincidencias de respetar y blindar la autonomía universitaria, precisando temas para el respeto a la soberanía de los poderes legislativos (Senado de la República 2020, 19).

En ese contexto, la ley asocia la autonomía universitaria con la armonía del

sistema de educaciòn superior y con el contexto democrático. Tambièn destaca la

pretensiòn de ´blindarµ la autonomía universitaria, o sea, proteger o resguardar,

amparar, favorecer o defender a esa garantía institucional.

De lo plasmado en la iniciativa se puede subrayar que el contenido de este

precepto amplía el contenido del artículo 3þ, fracciòn VII, de la Constituciòn Política

de los Estados Unidos Mexicanos. Lo anterior se destaca en la iniciativa en los

tèrminos siguientes:

La propuesta de redacciòn hace referencia a que las universidades e instituciones de educaciòn superior autònomas por ley gozarán de las garantías de la fracciòn VII del artículo 3o. de la Constituciòn Política de los Estados Unidos Mexicanos. Se establece que se regirán por sus respectivas leyes orgánicas, la normativa que deriva de èstas y, en lo que resulte compatible, por las disposiciones de la Ley que se presenta. De igual forma, se refiere a las obligaciones en el supuesto de que exista un proceso de reforma a las leyes orgánicas de dichas instituciones, toda vez que es el momento de toma de decisiones del òrgano legislativo.

Entre esas obligaciones está la de respetar las garantías a las que alude la fracciòn VII del artículo 3o. constitucional, con lo cual se establecerían como competencias exclusivas de aquellas. En ese sentido, ningún proceso legislativo sobre sus leyes orgánicas podría referirse a las mismas, con lo cual se estima blindada la autonomía y se fortalece el propòsito de establecer límites al actuar del Poder Legislativo en el ejercicio de sus atribuciones (Senado de la República 2020, 19).

En lo que importa para el análisis que estamos realizando, en torno al derecho

de participaciòn en la reforma de las leyes orgánicas de autonomía universitaria, el

Congreso de la Uniòn, en la iniciativa que se analiza destacò:

Se reconoce además el derecho a participar de la universidad o instituciòn de educaciòn superior a la que la ley otorgue autonomía en proceso legislativo respectivo sobre su ley orgánica y el derecho a que se le consulte de manera previa. Por otra parte, se dispone que ningún acto legislativo podrá contravenir lo establecido en la fracciòn VII del artículo 3o. constitucional, por lo que la propuesta que está a consideraciòn de esa Soberanía, establece que cualquier iniciativa o reforma a las leyes orgánicas referidas deberá contar con los resultados de una consulta previa libre e informada de los òrganos de gobierno competentes de la universidad o instituciòn de educaciòn superior a la que la ley otorga autonomía y con una respuesta explícita de su máximo òrgano de gobierno colegiado. Con ello se estima que fortalece el precepto constitucional de la autonomía universitaria, además de respetar las atribuciones del Poder Legislativo para la aprobaciòn del marco jurídico en nuestro país (Senado de la República 2020, 33-34).

En ese contexto, el 20 de abril de 2021 se publicò en el Diario Oficial de la Federaciòn, la Ley General de Educaciòn Superior que, en su contenido base, prescribe que es reglamentaria del artículo 3þ de la CPEUM en materia de educaciòn superior (artículo 1þ), define a la educaciòn superior como un derecho que coadyuva al bienestar y desarrollo integral de las personas (artículo 3þ); fomenta el desarrollo humano integral del estudiante en la construcciòn de saberes (artículo 7þ); la obligaciòn de brindar educaciòn superior corresponde al Estado [Federaciòn, Estados y Municipios] (artículos 3þ, 6þ, 54, 62, 63, 64 y tercero transitorio); su enfoque es de derechos humanos e igualdad sustantiva (artículo 36); prescribe la perspectiva de juventudes, de gènero, así como de interculturalidad con especial atenciòn a los pueblos y comunidades indígenas, a las personas afromexicanas, a las personas con discapacidad y a los grupos en situaciòn de vulnerabilidad (artículo 36); obliga a tomar medidas para proporcionar atenciòn a estudiantes con aptitudes sobresalientes y a personas adultas que cursen algún nivel del tipo de educaciòn superior (artículo 36); además, menciona como parte de sus fines la erradicaciòn de cualquier circunstancia social, educativa, econòmica, de salud, trabajo, culturales o políticas; disposiciones legales, figuras o instituciones jurídicas, acciones, omisiones, barreras o prácticas que tengan por objeto o produzcan el efecto de negar, excluir, distinguir, menoscabar, impedir o restringir el derecho a la educaciòn superior de las personas (artículo 37, fr. XIII), tambièn otorga a las personas el derecho a elegir libremente la instituciòn y el programa acadèmico de su preferencia, previo cumplimiento de los requisitos que establezcan las instituciones de educaciòn superior (artículo 38) (LGES 2021).

Así, esta Ley eleva a la educaciòn superior al rango de derecho humano, en ese sentido, la consulta plasmada en su artículo 2þ constituye una garantía para hacer efectivo, en su dimensiòn particular el derecho humano a la educaciòn superior y, en su dimensiòn social, la garantía que contribuye a tutelar la autonomía universitaria.

4. La consulta como garantía de la autonomía universitaria: el artículo 2° de la Ley General de Educación Superior

Como lo destaca Jean François Prud·homme, el plebiscito, el referéndum, la iniciativa popular y la revocaciòn de mandato son mecanismos de democracia directa, aunque, siguiendo a Maurice Duverger, aclara que como operan dentro de sistemas predominantemente representativos, son instrumentos de democracia semidirecta (Prud·homme 2020, 35).

El mismo autor destaca que la consulta popular directa sigue vinculada al concepto de soberanía ejercido hacia adentro (cambio constitucional) o hacia afuera (Declaraciòn de Independencia) (Prud·homme 2020, 35). Sostiene que el debate sigue abierto y proporciona una serie de argumentos a favor y contra de la consulta popular en tèrminos del cuadro siguiente:

Cuadro 1. Argumentos sobre los mecanismos democráticos. Elaboraciòn propia.

Por supuesto, la figura de la consulta popular tiene un amplio proceso històrico. Como ejemplo podemos citar la Boulè griega y los comicios romanos.

Como antecedente nacional, asociado a los procesos políticos del país, en Mèxico, el 14 de agosto de 1867, el presidente Benito Juárez emitiò la ´Convocatoria para la Elecciòn de los Supremos Poderesµ, en donde, en su artículo 1þ, se convocaba al pueblo mexicano para que, con arreglo a la Ley Orgánica Electoral de 12 de febrero de 1857, proceda a elecciones de diputados, presidente de la República y presidente y magistrados de la Corte Suprema de Justicia, además, en el artículo 9þ, se apelaba al pueblo para que, en torno a la Constituciòn de 1857: ´En el acto de votar, los ciudadanos para nombrar electores en las elecciones primarias, expresarán además su voluntad acerca de si podrá el pròximo Congreso de la Uniòn, sin necesidad de observar los requisitos establecidos por el artículo 127 de la Constituciòn Federal, reformarla o adicionarlaµ (Senado de la República 1985, 5)

Tampoco debemos ignorar que el 6 de diciembre de 1977 se publicò en el Diario Oficial de la Federaciòn (DOF) la reforma al artículo 73, fracciòn VI, Base 2ª, en donde se prescribía que los ordenamientos legales y los reglamentos relacionados con el entonces Distrito Federal, serían sometidos a referèndum. Desafortunadamente, esa disposiciòn se derogò vía reforma publicada el 10 de agosto de 1987 (SEGOB 1977 y 1987).

Como se advierte, además de los usos en materia de derechos de pueblos indígenas o materia ambiental, la consulta ha tenido una aplicaciòn de naturaleza política en Mèxico, en ese sentido, no asombra que la Ley General de Educaciòn Superior la haya plasmado como una herramienta de protecciòn de la autonomía universitaria, como se destaca en el siguiente cuadro comparativo:

Cuadro 2. Comparativo entre el Proyecto de Decreto de LGES 2020 y la LGES 2021. Elaboraciòn propia (Senado de la República 2020, 50 y ss.) (LGES 2021).

Del comparativo entre el proyecto y el resultado del proceso legislativo que llevò a la aprobaciòn de la Ley General de Educaciòn Superior, podemos destacar:

 Reitera los principios de la fracción VII del artículo 3° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, aplicables a las universidades a las que legalmente se les otorgue autonomía.

 Refrenda el régimen de competencias universitarias y sus garantías institucionales.

 Se destaca su régimen legal exclusivo y una jerarquía normativa, al prescribir que se regirán por sus respectivas leyes orgánicas, la normatividad que deriva de éstas y, en lo que resulte compatible, por las disposiciones de la presente Ley.

 Establece un límite institucional a los procesos legislativos relacionados con sus leyes orgánicas, a destacar que respetarán de manera irrestricta las facultades y garantías institucionales del artículo 3°, fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. De esta manera, los procesos legislativos no podrán menoscabar: i) la facultad y responsabilidad de las universidades e instituciones de educación superior autónomas por ley de gobernarse a sí mismas; ii) realizar sus fines de educar, investigar y difundir la cultura respetando la libertad de cátedra e investigación y de libre examen y discusión de las ideas; iii) determinar sus planes y programas de estudio; iv) fijar los términos de ingreso, promoción y permanencia de su personal académico, así como administrar su patrimonio.

 Reitera que ningún acto legislativo podrá contravenir lo establecido en la fracción VII del artículo 3° constitucional.

 Establece la obligación de contar con los resultados de la consulta previa, libre e informada a la comunidad universitaria, a los órganos de gobierno competentes de la universidad o institución de educación superior, así como de contar con una respuesta explícita de su máximo órgano de gobierno colegiado, como garantía de respeto en los procesos de iniciativa o reforma a las leyes orgánicas.

 Reitera que las relaciones laborales de las universidades e instituciones de educación superior a las que la ley otorgue autonomía, tanto del personal académico como del administrativo, se normarán por el apartado A del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los términos y con las modalidades que establezca la Ley Federal del Trabajo conforme a las características propias de un trabajo especial, de manera que concuerden con la autonomía, la libertad de cátedra e investigación y los fines de las instituciones a que este artículo se refiere.

En ese contexto, es evidente que la consulta plasmada en el artículo 2þ de la Ley mencionada, se encamina a tutelar la autonomía universitaria, para evitar que se vacíe de contenido o se afecte el contenido básico de esa autonomía universitaria en los tèrminos destacados en el apartado I.

Lo anterior es consistente con la ´Recomendaciòn relativa a la Condiciòn del Personal Docente de la Enseñanza Superior de 11 de noviembre de 1997µ de la UNESCO, fracciòn V. ´Derechos, obligaciones y responsabilidades de las institucionesµ, apartado A. ´Autonomía de las institucionesµ, numerales 17, 18 y 19:

Como se puede apreciar, el artículo 2« de la Ley General de Educaciòn Superior contiene el mecanismo de tutela de las garantías de las universidades autònomas.

5. El contenido de la consulta a la comunidad universitaria

¿Cuál es la utilidad de este mecanismo para las universidades reguladas en el artículo 3þ, fracciòn VII, de la Constituciòn Política de los Estados Unidos Mexicanos? Evidentemente se trata de una garantía que protege la autonomía de las universidades.

La garantía institucional vendría a ser aquella protecciòn constitucional que preserva a una instituciòn no sòlo de su destrucciòn, sino de su desnaturalizaciòn, al prohibir vulnerar su imagen maestra («Leit-Bild¬). Èste es su significado típico, que en un principio se circunscribe a instituciones públicas (instituciones en sentido estricto ³se habla así de garantías «institucionales¬ o garantías «de instituciòn¬), pero que despuès se proyecta sobre instituciones privadas (institutos ³se habla así de garantías «de instituto¬³) e incluso sobre determinadas manifestaciones sociales (se habla así de garantías de instituciones sociales) (Cidonda 2009, 149188).

En ese contexto, es evidente que, para las universidades, el contenido del artículo 2þ, párrafo segundo, de la Ley General de Educaciòn Superior, relacionado con la consulta, al estar asociado a los principios de la fracciòn VII del artículo 3þ de la Constituciòn Política de los Estados Unidos Mexicanos, y refrendar el règimen de competencias universitarias y sus garantías institucionales, constituye una herramienta jurídica que preserva su autonomía.

En ese sentido, constituye una ventana de oportunidad para que, cuando las legislaturas ±federal o estatales³ inicien procesos legislativos que impacten en sus leyes orgánicas, las universidades e instituciones de educaciòn superior autònomas por ley sean consultadas.

Así, el artículo 2þ, párrafo segundo, de la Ley General de Educaciòn Superior, obliga a los òrganos legislativos federal o estatales, previo a la reforma a las leyes orgánicas, a contar con los resultados de una consulta a la comunidad universitaria: 1) previa, 2) libre y 3) informada. Paralelamente, obliga a consultar a los òrganos de gobierno competentes de la universidad o instituciòn de educaciòn superior, y además, deberá contar con una respuesta explícita de su máximo òrgano de gobierno colegiado, como garantía de respeto en los procesos de iniciativa o reforma a las leyes orgánicas plasmada en el artículo 2þ, párrafo segundo, de la Ley General de Educaciòn Superior. De tal manera que se construyò en los tèrminos siguientes:

1) Contiene un límite institucional a los procesos legislativos relacionados con las leyes orgánicas de las universidades, al obligar a que se respeten de ´manera irrestrictaµ las facultades y garantías institucionales del artículo 3°, fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

2) Proscribe que los actos legislativos contravengan lo establecido en la fracción VII del artículo 3° constitucional.

3) Destaca que los procesos legislativos no podrán menoscabar la facultad y responsabilidad de las universidades e instituciones de educación superior autónomas por ley de gobernarse a sí mismas.

4) Tampoco podrán menoscabar los fines de educar, investigar y difundir la cultura. 5) Los procesos legislativos deben respetar la libertad de cátedra e investigación y de libre examen y discusión de las ideas. 6) No pueden eliminar la facultad de las universidades de determinar sus planes y programas.

7) No pueden eliminar la facultad de las universidades de fijar los términos de ingreso, promoción y permanencia de su personal académico; así como administrar su patrimonio.

8) También reitera que las relaciones laborales de las universidades e instituciones de educación superior a las que la ley otorgue autonomía se normarán por el apartado A del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En ese sentido, atendiendo a que el proceso legislativo a nivel federal se regula en los artículos 71 y 72 de la Constituciòn Política de los Estados Unidos Mexicanos, y en los artículos correlativos de las constituciones de las entidades federativas, es evidente que, si desea modificar la ley orgánica de una universidad autònoma, la obligaciòn de la consulta se impone a las Cámaras de Diputados o Senadores del Congreso de la Uniòn o a las legislaturas de las entidades federativas, en el caso de autonomías universitarias locales. Corresponde la organizaciòn de dicha consulta a las universidades e instituciones de educaciòn superior.

6. Bibliografía

ARÈVALO, Amelia. 2014. ´El derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas en Derechoµ. Cuadernos Deusto de Derechos Humanos (76). Bilbao: Universidad de Deusto.

CASO, Alfonso. 1944. Exposiciòn de motivos, presentaciòn ante el Consejo Constituyente Universitario del proyecto de Ley Orgánica. 1þ de enero de 1944. Mèxico.

CIDONDA M., Antonio. 2009. ´Garantía institucional, dimensiòn institucional y derechos fundamentales: balance jurisprudencialµ. Teoría y Realidad Constitucional (23). España: Universidad Nacional de Educaciòn a Distancia.

CORDERO QUINZACARA, Eduardo. 2007. ´Las garantías institucionales en el Derecho Alemán y su proyecciòn en el derecho de propiedadµ. Revista de Derecho -Universidad Catòlica del Norte. Chile: Universidad Catòlica del Norte. vol. 14, núm. 2, 2007. https://www.redalyc.org/pdf/3710/371041321004.pdf

Cortes Generales. 1978. Boletín Oficial del Estado. núm. 311, de 29 de diciembre de 1978. Madrid: Cortes Generales: BOE-A-1978-31229.

Organizaciòn de las Naciones Unidas para la Educaciòn, la Ciencia y la Cultura ± UNESCO. 1997. Recomendaciòn relativa a la Condiciòn del Personal Docente de la Enseñanza Superior. 29 Conferencia General de la UNESCO. París: UNESCO. https://unesdoc.unesco.org/search/4e0e0f9e-0fbb-4a1d-990ccf8835147cc1

PRUD·HOMME, Jean François. [1997] 2020. Consulta popular y democracia directa. Colecciòn Cuadernos de Divulgaciòn de la Cultura Democrática (15). Mèxico: Instituto Nacional Electoral.

Real Academia Española (RAE). 2022. Diccionario de la lengua española, 23.ª ed. Versiòn 23.8.1 en línea. https://dle.rae.es

______. 2022. Diccionario Panhispánico del Español Jurídico. Voz: consulta indígena. Sublema de consulta. Madrid: https://dpej.rae.es/lema/consultaind%C3%ADgena.

SCHMITT, Carl. 1996. Teoría de la Constituciòn, presentaciòn de Francisco Ayala, epílogo de Manuel García-Pelayo, 1ª ed., 2ª reimp. Madrid: Alianza, 1996.

Secretaría de Gobernaciòn ± SEGOB .1977. ´DECRETO que reforma y adiciona los artículos 6o., 41, 51, 52, 53, 54, 55, 60, 61, 65, 70, 73, 74, 76, 93, 97 y 115 de la Constituciòn Política de los Estados Unidos Mexicanosµ. Mèxico: Diario Oficial de la Federaciòn. 6 de diciembre de 1977 (3). https://www.dof.gob.mx/index_111.php?year=1977&month=12&day=06#gsc.t ab=0

______. 1987. ´DECRETO por el que se reforman los artículos 73 fracciòn VI, 79 fracciòn V, 89 fracciones II y XVII, 110 primer párrafo, 111 primer párrafo y 127; y se deroga la fracciòn Vi del artículo 74 de la Constituciòn Política de los Estados Unidos Mexicanosµ. Mèxico: Diario Oficial de la Federaciòn. 10 de agosto de 1987 (5). https://www.dof.gob.mx/nota_to_imagen_fs.php?codnota=4674298&fecha=1 0/08/1987&cod_diario=201419

Senado de la República. 1985. La restauraciòn del Senado 1867-1875. ´La restauraciòn del Senado 14 de agosto de 1867µ. Mèxico: Cámara de Senadores. LIII Legislatura (5). 4https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/6/2799/4.pdf

______. 2020. ´Iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley General de Educaciòn Superiorµ. Gaceta del Senado. 09 de septiembre de 2020. Mèxico: Senado de la República. https://www.senado.gob.mx/66/gaceta_del_senado/documento/112038